——关于阜阳市公共资源交易监督管理局在招投标领域串通投标等突出问题专项整治工作中的主要做法

阜阳市公共资源交易监督管理局  李东风

长期以来，由于行为复杂隐蔽、调查难取证难，串通投标成为工程建设领域招标投标活动的一大顽疾，严重干扰了公平竞争的招标投标市场秩序，伤害其他投标人的利益，浪费了国有资金。

经过综合监管实践，阜阳市探索出了“一二三步走”组合拳，改革招标投标方式，创新监管模式，对招投标领域出现的串通投标等突出问题专项整治的作用日益显现。

一、 何为“串通投标”    

 1、招标人（招标代理机构）与投标人通过泄露潜在投标人的名单、量身定做招标文件等方式串通投标；

 2、投标人与评标委员会通过招标文件中评标委员会的自由裁量权分值进行倾向性打分进行串通投标；

 3、投标人之间未达到中标的目的，利用报价平均值的计算公式，采用多家投标人串通投标。

二、 打击“串通投标”行为刻不容缓

虽然《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关的法律、法规对串通投标均有有比较详细的表述，但是要查处串通投标行为相对较为困难，难度就在于证据的收集，有时候明明知道是投标人在相互串通投标，也会因为没有确凿的证据而无法认定，甚至部分项目在公安、纪检等部门的介入下，最后仍不能进行认定。

目前，随着全国上下、招标人、投标人及相关部门对有效最低价评标办法的质疑，建设工程类项目的招标评标办法各地均采用不同方式的平均值计算报价的得分，导致投标人为了提高中标率，不得不采用多家投标人串通投标，已达到中标的目的，可以不夸张的说，只要采用平均值计算投标报价得分的评标办法，均存在不同程度的围标、串标现象。而招投标监督管理机构的调查手段极其有限，常规手段根本无法取证，因此，被依法查处的串通投标案件少之又少，造成串通投标现象就越来越多，危害也越来越大。

三、我市在解决串通投标突出问题的主要举措

（一）防止招标人（招标代理机构）与投标人通过泄露潜在投标人的名单、量身定做招标文件等方式串通投标的做法：

1、开展全流程电子招标投标，取消投标报名环节，招标文件采用互联网公开随意下载，投标保证金递交采用多家银行虚拟账号、金融机构保函等多种方式，防止招标人（招标代理机构）通过报名和投标保证金递交环节获取潜在投标人名单，造成泄漏风险，给投标人串通投标造成便利；

2、制定推广招标文件示范文本及多种评标办法，采用电子招标固化招标文件条款，具体内容不允许修改，由招标人线上根据具体项目类别不同，填空完成招标文件和选择不同的评标办法，防止招标人（招标代理机构）未特定的投标人设定倾向性加分因素，量身定做招标文件，防范招标人及其代理机构与投标人串通投标。。

（二）防止投标人与评标委员会通过招标文件中评标委员会的自由裁量权分值进行倾向性打分进行串通投标的具体做法：

    1、在通用工程施工招标中，取消施工组织设计评审。我市结合建设工程实际情况，在项目施工招标中，取消通用项目的施工组织设计的评审，改为投标人在投标环节不再提供施工组织设计，由中标人中标后在项目开工前根据施工现场情况编制施工组织设计报监理单位审批后作为后期指导施工的依据。该做法不仅节约了投标人的成本，减少了评标中的人为因素，也一定程度上降低了廉政风险，防范了评标评审专家与投标人串通投标。

（编制施工组织设计的初衷。施工组织设计是依据设计图纸根据施工现场的条件以及当地的社会资源，对拟建工程施工的全过程实行科学管理的设想和计划。通过施工组织设计的编制，可以全面考虑拟建工程的各种具体施工条件，扬长避短地拟定合理的施工方案，确定施工顺序、施工方法、劳动组织和技术经济的组织措施，合理地统筹安排拟定施工进度计划，保证拟建工程按期交付使用，为拟建工程的施工方案在经济上的合理性、技术上的科学性、在实施工程上的可能性进行分析、论证。同时也为建设单位编制基本建设计划和施工企业编制施工计划提供依据。施工企业可以提前掌握人力、材料和机具使用上的先后顺序，全面安排资源的供应与消耗、合理地确定临时设施的数量、规模和用途以及临时设施、材料和机具在施工场地上的布置方案。当前投标人编制施工组织设计的问题现状。投标人在投标时编制施工组织设计只是为了响应招标文件。随着电子招投标的发展，招标公告发出后几乎所有的项目均不进行现场踏勘，潜在投标人也不自行进行现场踏勘，对施工现场几乎完全不了解，只是对照招标文件的要求作出响应，或根据以往编制投标文件的经验及以往的施工组织设计的范本进行编制，根本不切合实际，也不能指导后期施工。施工单位进场后需要根据施工现场的地形、地貌及相关情况重新进行编制并报监理单位审批后方可实施。评标委员会在评标过程中针对施工组织设计的评审也只是根据招标文件的要求进行评审，只看是否缺项及感官认识进行评审，很少针对具体内容进行详细评审。施工组织设计评审主要做法。既然施工组织设计在前期编制中无法切合施工现场实际，且进场后重新编制的相关内容需经监理单位审批，评审已无实际意义，为何还要将其纳入评审内容。）

2、取消清单分项报价评审，投标人投标时采用固定总价报价方式，投标人不再对清单进行分项报价，通过投标人的报价与最高投标限价进行对比计算投标报价浮动率，作为工程进行最终结算的依据。减轻了企业投标负担，防范评标评审专家、清标系统专业人员、投标企业相互串通投标的风险。

清单分项报价评审的初衷。对清单分项报价评审，目的是通过造价专业的评标专家对投标文件的分析报价进行客观、专业、负责的评审，分析找出问题、剖析原因、提出专业意见，供评标委员会和招标人参考，以利于提高评标质量。通过对有效控制工程造价，避免签订合同后甲乙双方的纠纷和防止工程腐败，暗箱操作，以便后期对工程项目的管理。清单分项报价评审问题现状。目前评标专家在评审过程中面对大量的分项报价没有足够的时间进行人工逐项分析、评审，完全依赖于计算机的清标软件进行评审，对后期的施工结算及审计决算起不了太大作用。以下对清标做一解释。

所谓的清标是通过计算机进行核对、筛选、比较等方法对投标文件进行基础性的数据分析和整理工作。找出招标文件中可能存在的疑义或者显著异常的数据，为初步评审和详细评审提供基础性数据。

清标的内容很多，主要内容包括：一是偏差审查，即对照招标文件，查看投标人的投标文件组价规则是否完全响应招标文件，是否改变招标文件中的清单工程量；二是符合性审查，即对投标文件中是否存在更改招标文件中工程量清单内容进行审查；三是计算错误审查，即对投标文件的报价是否存在算术性错误进行审查；四是合理价分析，即对清单工程量中的重点材料单价进行评审，是否存在过高或过低的现象；五是否存在严重的不平衡报价；六是否改变暂估价、暂列金额、安全文明施工费等不可竞争项目；其他内容包括对措施费用合价包干的项目单价，要对照施工方案的可行性进行审查；对工程总价、各项目单价及要素价格的合理性进行分析、测算；对投标人所采用的报价技巧，要辩证地分析判断其合理性；在清标过程中要发现清单不严谨的表现所在，妥善处理等。对以上清标内容的评审均来自于招标人发布的清单工程量及最高投标限价相应的各分项组价。

清标软件的使用为评审提供便利的同时也带来不必要的问题。根据实际情况，清标软件的清标结果，大致会出现改变招标人提供的清单工程量；投标人对重点材料的价格过高或过低；改变招标人提供的暂估价、暂列金额、安全文明施工费等不可竞争费以及存在严重不平衡报价等不符合招标文件规定的内容。当前评标委员会在评标过程中基本上依据清标软件的清标结果，不分重大偏差和细微偏差都会否决该投标，造成很多投标人因一些细微偏差而被评标委员会否决投标。同时个别评审专家在此方面自由裁量权过大，对不满意的投标人从中查找问题进行否决投标，容易滋生腐败。

清单分项报价评审主要做法。根据工程量清单计价规范要求，招标人提供的清单工程量不允许改变；招标人给出的不可竞争费用不允许改变；投标人所报材料价格不允许超过招标人提供市场信息价一定比例的范围，且招标人对清单中的材料价格限制种类较多又会形成最低投标限价；同时评标委员会还要限制严重的不平衡报价，以防给招标人带来损失。既然有如此多不允许改变情形，又何必要求投标人进行重新报送？加之投标人投标过程中基本上都是通过购买服务的方式聘请相应的造价人员按照自己理想的总价和种种规定进行分项组价，一不小心就会改变以上内容造成投标被否决。另外此项工作量较大，如采用纸质文件，个别较大的项目单此项投标文件就多到需要用货车运送，造成大量的纸张浪费。事实上，目前招标人基本上都编制了最高投标限价及相应的组价，投标人完全可以使用招标人的组价报总价，采用投标报价与最高投标限价同比例下浮的方式计算出分项组价，这样既不存在投标人改变不允许改变的内容，也避免了投标人因采用不平衡报价给招标人带来的风险。同时这也符合工程量清单计价规范中“量价分离”原则，招标人对自己编织的清单工程量负责，投标人依然对自己所报出的价格负责。

投标人投标时采用固定总价报价方式，投标人不再对清单进行分项报价，通过投标人的报价与最高投标限价进行对比计算投标报价浮动率 =【投标报价-（ 暂估价、暂列金额）】/【最高投标限价-（暂估价、暂列金额）】*100%。根据投标人的投标报价浮动率分别同比例下浮计算出各清单分项组价，形成投标人的分项报价，以便后期施工过程中进行计价。工程施工过程中如发生变更，利用招标人最高投标限价中有相同或类似综合单价的，按相同或类似综合单价*报价浮动率记取；承包人投标报价中无相同或类似综合单价的，参照招标文件重新组价，其中材料价格按招标人最高投标限价中的材料价格执行；若最高投标限价中没有，执行编制最高投标限价时采用的同期当地建设工程造价管理站发布的信息价，当地建设工程造价管理站发布的信息价中若没有，按造价管理部门备案价格执行；机械台班单价按上述机械台班费用定额执行；人工费单价按安徽省最新政策文件规定执行。重新组价部分按最高限价与中标人投标报价的报价浮动率同比例下浮后进行结算。

（三）优化评标评审办法采用根据投标截止时间后投标人的家数多少，确定使用不同的报价评分计算方法的方式，有效防范投标人利用报价传统的平均值计算方式，串通多家共同投标，抬高投标价格，提高中标率的行为。具体方法如下：

首先：确定评标基准值

（1）投标人数在5家及以下的，投标报价最低的为评标基准值；

（2）投标人数大于5家不足10家的，确定评标基准值=入围投标报价平均值×（1-D%）（D值在开标现场由招标人代表从至少五个数字中（1-10级差为1的连续数字中由招标人自行选择）随机抽取。

（3）投标人大于或等于10家且不足30家的，采用两次平均确定评标基准值。其计算方法为：全部入围投标报价进行第一次算术平均，第一次平均值以下的投标报价进行第二次算术平均，第二次的平均值作为评标基准值。

（4）投标人数大于等于30家时，投标报价最低的确定为评标基准值。

其次：投标报价得分等于评标基准值/投标人的报价*商务标的权重。  

四、优化招投标市场环境初见成效

2019年以来，我市采用取消投标人编制施工组织设计及工程量清单组价，不再对此两项内容进行评审，同时我市采用根据投标截止时间后参加投标的投标人家数确定对应的评标办法，最大限度的控制了围标、串标的发生。此种办法的推行使我市建设工程类项目的投标人家数基本上都在10至20家左右，没有发生过投标人为提高中标率采用多家联合拉动平均值的计算导致投标人家数在上百家甚至几百家的现象。

一年多来，按照全市1500个建设工程项目，每个项目20家投标人进行计算，给每个投标企业投一次标节约纸张和装订费用500元和编制施工组织设计及工程量清单组价各一份人员费用10000元进行计算，为投标企业节约资金约5亿元。不仅最大限度地压缩了评标专家的自由裁量权，降低了招标人违规设定倾向性条款的空间，大大提高了评标效率，更为投标企业节省大量投标成本，减轻了投标企业的负担，优化了营商环境，真正做到了“放管服”。

我局通过多次召开招标人、投标企业及人大、政协委员座谈会，对此项工作进行探讨，与会人员对此办法的使用反应良好，表示该办法充分体现了公平、公正原则，同时最大程度吸引了大量的央企、上市公司前来参与我市建设工程类项目的投标竞争。进一步优化了我市招投标市场环境。另外，我市最初使用此办法公开招标的部分项目已经竣工验收，经与审计部门了解，结算和决算过程中也较为顺利。

五、科学监管需建立长效机制

任何新事物的推行发展都会面临一定的风险和困境，评标办法的改革推行同样面临一系列的问题，主要体现在：一是此办法的推行在招标文件中要约定清楚，如约定不清，后期决算容易引发争议；二是因该办法改变了多年来传统招标投标的惯性思维，部分招标人在初次使用时不接受、不理解；三是此方法的使用较大程度影响了造价咨询企业及部分造价人员的既得利益，对此反应较为强烈。

尽管如此，我局认为，随着招标投标市场监管体制的不断改革进步，招标投标制度建设的不断完善，招标投标市场环境的不断优化，新的评标办法会在实践中得到不断改进，以适应现实的需要。